芒市城镇上山农民进城的实践与探索

2018-03-05 17:26:31


  【核心摘要】加强耕地保护、推动“工业上山”和“城镇上山”的发展思路,是立足我省土地资源空间结构分布实际,着眼于转变发展理念、加强耕地保护、促进工业化和城镇化科学发展的战略高度作出的重大决策部署。这一重大战略的实施,对于化解耕地资源不足与城镇化和工业化加速发展的矛盾,推动云南城镇化和工业化更好更快地发展具有重大而深远的意义。要按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求,努力实现土地高效利用和城镇化科学发展,促进城乡一体化发展。

  【主题词】城市管理;工业上山;城镇上山;农村进城

  云南省委、省人民政府提出加强耕地保护、推动“工业上山”和“城镇上山”的发展思路,是立足我省土地资源空间结构分布实际,着眼于转变发展理念、加强耕地保护、促进工业化和城镇化科学发展的战略高度作出的重大决策部署。这一重大战略的实施,对于化解耕地资源不足与城镇化和工业化加速发展的矛盾,推动云南城镇化和工业化更好更快地发展具有重大而深远的意义。芒市的主要做法是:

  一、深化认识,完善规划,引导城镇向山地发展

  芒市地处云南省西部,德宏州东南部,位于东经98°01′—98°44′,北纬24°05′—24°39′之间。东西长约70公里,南北宽约62公里。总面积2987平方公里,其中山区占74%,坝区占26%,东、东北接龙陵县,西南连瑞丽市,西、西北与梁河县、陇川县隔龙江(陇川江)相望,南与缅甸交界,国境线长68.23公里。市政府所在地勐焕街道办事处(城市规划面积25平方公里)同时是德宏州府所在地,陆距省会昆明649公里,空距427公里。其地形特点是:“八分山、二分坝,两山两坝一河”(大尖山、背阴山,芒市坝、遮放坝)的地貌特征。地势东北高,西南低。海拔最高点菁口山2889.1米,最低点芒杏河谷528米。全市辖6乡5镇1街道;80个村民委员会,14个社区居委会,719个自然村1008个村民小组,477个城市居民小组(214个单位居民小组,263个城镇居民小组);辖1个农场管委会(遮放农场),遮放农场辖4个农业分场,31个生产队。芒市城镇、农村居民住户103872户,总人口394950人,其中:城镇人口163235人,农村人口231715人,城镇化率41.33%。农业人口占87%,居住着傣族、景颇族、德昂族、阿昌族、傈僳族、汉族等民族,少数民族占总人口的51.2%。芒市有国土总面积2987平方公里,其中:海拔在1001—2889.1米的面积占2209平方公里,海拔528—1000米的面积占778平方公里,全市有耕地面积54万亩,其中:水田24.9万亩,旱地29.32万亩。2006年人均土地8.1亩,人均耕地1.5亩,可利用的平地资源相当有限。随着经济社会的不断发展,城乡建设用地需求不断增加,坝区耕地资源持续减少,土地开发与保护的矛盾越来越突出。如果不及时进行保护,坝区优质耕地将进一步减少。

  中央城镇化工作会议指出,“城镇化目标正确、方向对头,走出一条新路,将有利于释放内需巨大潜力,有利于提高劳动生产率,有利于破解城乡二元结构,有利于促进社会公平和共同富裕,而且世界经济和生态环境也将从中受益。”城镇化不仅仅是一个城镇建设开发过程,更是一个涉及众多方面的复杂的系统工程。云南省早在2011年就制定出台《云南省人民政府加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》(云政发〔2011〕185号)文件精神和严格保护耕地,切实转变城乡建设用地方式,实现土地资源节约、集约、高效利用,促进城镇化健康发展,推动经济社会科学发展的要求。2011年,芒市被列为全国低丘缓坡土地综合开发利用试点县(市)之一。市政府按照“三个一批”要求,加快推进实施国家级低丘缓坡土地综合开发利用试点工作,走芒市特色的山坝结合城镇化发展道路。紧紧围绕保护坝区耕地建设山地城镇目标,做到科学合理的规划布局,将原规划占用坝区耕地7平方公里的工业园区建设用地从坝区调整到风平、遮放、轩岗等乡镇二台坡地上,选定落实山地城镇建设具体区块11个,完成实施芒市工业园帕底片区1308.48公顷、西部新城2033.87公顷、戛中颐城1092.81公顷,确保工业上山,保护了耕地。为认真做好完善土地利用总体规划、城镇近期建设规划和林地保护利用规划,芒市人民政府及时成立工作领导小组,多次召开专题会议研究,对现行的土地利用总体规划、城镇近期建设规划、林地保护利用规划进行了综合的分析评价,同步开展了坝子范围界线的划定、土地利用总体规划的调整完善,城镇近期建设规划修订编制、林地保护利用规划的编制工作。现已编制完成了完善土地利用总体规划、城市近期建设规划和林地保护利用规划的初步成果,在“三规”编制过程中,组织相关领导和专家进行了多方协调论证,在维护生态平衡、保护坝区耕地的前提下,结合芒市实际,合理安排布局各类建设用地。另外,根据芒市实际情况,我市还编制了《芒市2011—2020年地质灾害防治规划》、《芒市工业园区总体规划》等规划。规划的调整和完善,为芒市今后走一条山坝结合的城镇化发展道路,推进城镇村落一体化建设,明确了发展的方向和目标。

  二、工业上山,项目入园,引导企业向园区集中

  近年来芒市进一步深化工业发展的首位意识、政策措施不断完善、协调服务水平有明显提高,工业园区建设步伐加快。2013年,市财政投入3000万元用于园区的基础设施建设。园区总体规划和可行性研究报告通过了省级审查,争取列入省级重点工业园区通过省考评组实地考评。新入园企业6户,出让工业用地154.86亩,建设标准化厂房5300平方米,园区道路4条3.1公里。签约园区项目21个。高深橡胶、彩云琵琶、中山糖厂等6个工业项目相继建成投产,30万吨水电铝、帕底国际物流园区、轩岗天然气园区等重点项目和骨干企业均规划布局在山上园区。此外,还组建了芒市工业投资开发有限公司,园区的融资能力得到了提高,加大招商引资力度,成立驻京、驻昆滇西扶贫连片开发项目申报组,报送项目29个。新增招商储备项目21个,签约11个,协议投资46.92亿元,到位资金20.19亿元。咖啡、工业硅等自营产品占出口总额的15%。

  当前,用地指标,特别是工业用地指标紧张,已经成为制约各地工业发展的一大瓶颈。土地是有限的,工业项目大量占用土地,必然造成耕地减少,冲击18亿亩耕地红线。如何解决这一矛盾,出路就在于工业上山,把大量的荒坡、荒地利用起来,减少占用耕地,确保红线。因此,只有通过“腾笼换鸟”,把工业项目集中到山区,把位于城镇的原址用于推进城镇建设,才能实现耕地保护、城镇建设、工业发展的“三赢”。同时,各企业聚集到一起,促进社会分工与合作,发挥各自的比较优势,可以形成并延伸完整的产业链,使整个工业体系更加坚实。众多企业集中到一起,更便于水、电、路、厂房等基础设施建设,更便于相关优惠政策的落实。通过工业上山,大量就业人员向山区集中,带动城镇上山,形成新的集镇,必然促进第三产业的发展,对于实现农村剩余劳动力就业,促进农民增收,推动新农村建设,是极其有利的。原址腾出的土地,用于城镇建设,带动第三产业的发展。第三产业的快速发展,对于调整三次产业在国民经济中的比重,实现产业结构优化升级,最终推动县域经济社会的科学发展、和谐发展、跨越发展,是一股强大的动力。工业上山,必然带动城镇上山,促进坝区农田保护,从而推动了芒市县域经济的快速发展。

  三、制定政策,提供保障,鼓励农民进城镇创业

  为加快城镇化步伐,省委、省政府决定推行“城镇上山,农民进城”的发展战略,未来十年内,全省一千万农民进城落户安家,逐步缩小城乡差别,共享改革开放的成果,共沐公共财政的阳光。早在2009年,我市就成立了芒市鼓励农村居民进城镇创业就业推进城乡一体化领导小组,并探索制定了《关于壮大芒市城市人口加快推进城乡一体化发展的实施意见》。鼓励农村居民自愿放弃宅基地、承包地进城镇定居和创业就业;鼓励农村居民在不改变身份的情况下进城镇定居和创业就业;鼓励农村居民自愿整组进城镇定居和创业就业;鼓励原为芒市籍农业户口的农村居民自愿进城镇租赁商铺或商住楼创业就业。除此之外,我们结合新农村建设、地质灾害搬迁、库区移民、矿区周边小组搬迁等工作,出台扶持政策,整合项目资金,协同推进农民进城经商创业。芒市委市政府相继出台了《芒市人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的实施意见》、《关于加快芒市公租房建设推进城乡一体化进程的实施意见》、《关于加快推进城市化进程的实施细则》,对相关政策的相继出台,对于我们今后更好地引导农民进城,作了有益的实践和探索。特别是《实施细则》明确了州内外人员落户芒市作出具体规定:一是州内人员落户。在芒市购买合法商品房,人均居住面积达16平方米及以上,且有稳定生活来源的人员,提出申请并经户籍管理部门审核相关证明材料批准后,可以在芒市城区落户。二是州外国内人员落户。在芒市购买合法商品房,人均居住面积达28.24平方米及以上,购买60万元以上商铺,且有稳定生活来源的人员,提出申请并经户籍管理部门审核相关证明材料批准后,可以在芒市城区落户。三是投资商落户。在芒市投资的内资企业,实缴注册资本金达到50万元以上500万元以下(不含500万元),且季度纳税达到5万元以上的,企业法人代表及配偶、未成年子女可申请将户口迁入专设“外来投资、纳税人员集体户”。四是其它落户。引进人才落户、投亲投靠落户、孤寡老人赡养落户、获得荣誉落户、劳动关系落户。五是“农转城”落户。农村农民在芒市创业、务工的人员愿意转为城市户口的,实“施农转城”。目前农转城人口已达21000人,有力拉动城市经济发展。六是申请入住公租房。为解决城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和城镇稳定就业的外来务工人员的住房困难问题,根据《德宏州公共租赁住房管理实施细则(试行)》(德政告〔2013〕1号)和《芒市人民政府办公室关于贯彻落实德宏州公共租赁住房管理实施细则(试行)的通知》(芒政办发〔2013〕149号)文件作出了入住公租房的对象:公共租赁住房的申请人应年满18周岁,且具备完全民事行为能力,有稳定职业和收入来源,具有租金支付能力,符合政府规定收入限制的无住房人员、家庭人均住房建筑面积低于15平方米、符合本办法规定收入条件的群体:一是城镇中等偏低收入和低收入住房困难家庭、单身人士、新就业人员;二是在城镇有稳定职业1年以上的当地农业转移人口或外来务工人员;三是在城镇有稳定职业2年以上的非本地户籍外来务工人员;四是符合条件的其他群体。同时规定明确申请入住公租房的条件:具有芒市非农业户籍的国家机关、企事业单位在编、退休工作人员;个体工商户及灵活就业人员。申请人具有芒市常住居民户籍、具有高中及以上学历、自毕业次月起计算未满5年、在市区用人单位工作,并签订一年(含)以上劳动合同,且连续缴纳住房公积金或社会保险金一年(含)以上,或持有市区营业执照和一年(含)以上完税证明。芒市农业人口,在芒市具有稳定职业1年以上,有经过人力资源和社会保障部门备案的劳动合同或聘用合同且在本城镇无私有房产、符合住房保障收入标准的务工人员。芒市以外,德宏州以内户口,在芒市实际居住1年以上,具有稳定职业,有经过人力资源和社会保障部门备案的劳动合同或聘用合同且在本城镇无私有房产、符合住房保障收入标准的外来务工人员。德宏州以外户口,在芒市实际居住2年以上,具有稳定职业,有经过人力资源和社会保障部门备案的劳动合同或聘用合同且在本城镇无私有房产、符合住房保障收入标准的外来务工人员。州、县(市)政府引进的特殊专业人才和在城镇工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭不受收入限制。

  四、以镇带村,以村促镇,推动城乡互动发展

  根据瑞丽重点开发开放试验区“一核两翼”的总体规划,结合芒市地域特点、资源分布、区域差异和工业聚集、民族文化、旅游发展的现状及发展可能,从有利于形成中心的可塑性出发,打造以芒市为中心城市,推进芒瑞经济走廊的“一个中心城市、一条经济带”,我市对勐焕街道、芒市镇、风平镇、遮放镇、勐戛镇、芒海镇、轩岗乡作了新的发展定位,力图通过新的定位目标,打造“风平、遮放、勐戛、轩岗、芒海”五个中心集镇,规划建设芒市西部新城、遮放戛中颐城(休闲、旅游),带动全市工业、旅游、商饮流通进而辐射全市经济发展。勐焕街道以行政、商业为主体,风平以旅游和工业为主体,遮放以旅游和热区经济作物生产、加工、批发为主体,芒市镇以餐饮服务和工业为主体的发展目标,实施“以镇带村、以村促镇”项目。通过项目的实施,打造风格各异的特色集镇,提高集镇区域中心的功能,促进区域经济的发展。我市的主要做法是:一是树立经营土地、经营城镇的理念,化土地资源为资本。二是明确定位、控制规划,依靠社会资本的市场化运作,形成区域项目中心建设,带动其它项目开发。三是盘活集体预留用地,激活农民资本,动员农民旧村改造、易地搬迁,多渠道筹资、多途径建镇,形成以镇带村的氛围。四是以地生财、以财建基础,形成农民得实惠、开发商有微利、政府得基础、共图未来的多赢局面。在以镇带村项目中,我市最大的目标是共赢,是创造区域中心发展的活力,提升区域中心的辐射能力,而不是只追求单一项目的单一效益。因此,我们不追求土地出让的最大效益,使投资者望而退却,不推卸政府组织、引导、管理的责任,共同为项目的推进承担各自分解的责任,形成相互促进的氛围。政府不炒卖土地,也防止投机者炒卖土地,延长项目开发建设的周期。严格做到依法管理项目,严格项目程序,特别是对行政部门提出了严格的要求,防止一切不利于项目推进的非管理事项的行为,创造投资创业的良好环境。因此,自项目开工以来,我市征求了各方面的意见,展开了围绕项目建设的一系列监督,基本能做到当地农民满意、开发投资者满意、政府满意,有了共赢发展的基础。

  通过“以镇带村、以村促镇”项目的实施,转变了农民的积累、消费观念和生产、生活观念,提高了农村的发展质量和农民的物质精神文化生活水平。增强了小城镇对农民的吸引力,调动了农民参与城镇建设的积极性。优化了镇区经济、生态环境,改善了农民生产、居住条件,快速扩大城镇规模,丰富提升小城镇建设内涵。集镇的吸引力、辐射力和可持续发展能力进一步增强,带动了农村富余劳力转移,增加了就业机会,拓宽了农民增收的渠道,推动了城镇二、三产业的协同发展。

  五、以工哺农,以城带乡,村企共建新农村

  芒市委、市政府结合实际,积极探索矿村结合、以工哺农、以镇带村、以村促镇的新农村建设路子,动员和引导企业参与到新农村建设中来,在加速集镇发展的过程中带动集镇及周边村组的新农村建设,并通过村组的建设促进集镇的发展,形成良性互动,建立了共享资源开发的新机制,搭建了企业和群众互惠共赢的平台。蔗糖、茶叶、咖啡等企业,对新农村建设给予了积极的支持。企业参与新农村建设,为进一步提升土地集约经营效益,融洽企业与周边群众关系树立了榜样。

  省委、省政府提出,要按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求,努力实现土地高效利用和城镇化科学发展。市委、市政府要求,保护坝区农田、建设山地城镇,是推进新型工业化和城镇化发展的必然要求,我市各级各部门要集中精力和时间,认识市情、了解民情,加强领导,落实责任,迅速推动各项工作开展。可以说,芒市推行的城镇上山、农民进城的做法,是结合实际,对省州部署的具体落实。另外,我市山多、平地少,而且是地质灾害多发区,受滑坡、泥石流等灾害威胁较大,城镇上山还应该考虑山地生态脆弱性问题,今后我市的城镇上山、农民进城工作所面临的形势和任务将更加艰巨而长远。我们将认真贯彻落实党的十八届三中全会精神,深化农村综合改革,创新体制机制,加强领导,统筹协调,全力推进城乡发展一体化,为全面建成小康社会奠定坚实的基础。